공수처, 비효율적 옥상옥 감시 구조입니다.

공수처 설치를 반대한다는 글을 올렸더니 검사들의 비리를 막을 필요가 있고, 검찰이 자기 식구 감싸기식의 수사를 하기 때문에 공수처를 반드시 설치해야 한다고 주장하는 분들이 있었습니다. 송기헌 의원이 대표 발의한 법률안에서는 제안 이유로 법원과 검찰을 믿지 못하겠다는 것을 밝히고 있습니다. 필자가 공수처 법률안에 반대하는 가장 큰 이유는 그런 식으로 공수처를 설치하면 검찰은 물론 사법부까지도 정치권력의 시녀가 되기 때문입니다. 대통령의 독재로 가는 길을 열 위험이 크기 때문이라는 것입니다. 또 다른 이유는 옥상옥 감시 기구이기 때문입니다. 옥상옥 감시 기구를 두는 것이 왜 문제인지를 검토해 보았습니다.

검찰을 믿지 못하겠으니 검사들을 대상으로 수사하고, 공소를 제기하고 유지하는 공수처를 두자?

고위 공직자의 범죄에 대해서는 그동안 검찰에서 수사하고 기소해 왔습니다. 그것을 공수처로 가져가자는 것이 공수처 법률안입니다. 중요한 타깃은 검사들일 것입니다. 검사들의 범죄에 대해 그동안 검찰에서 수사하고 기소해 왔는데 검찰이 자기 식구 감싸기식으로 수사할 위험이 있으니 그 위험을 없애자는 것입니다. 검사들이 뇌물이나 향응을 받고 피의자를 봐 주는 일이 없게 하고, 공정하게 수사하고 기소하도록 하자는 것입니다. 고소나 고발을 한 사람들은 검사가 피의자에게 뇌물이나 향응 등을 받고 피의자에게 유리하게 수사하고 있다고 공수처에 고소할 수 있습니다. 검찰에 고소하면 제 식구 감싸기를 할 테니 공수처에 고소하는 길을 열어 주자는 것입니다. 검찰을 감시하는 기구가 되는 것입니다.

옥상옥 감시 구조의 문제점: 효과보다 부작용이 큽니다

공수처가 설치되면 검사들의 부패가 줄어든다는 효과는 있을 것입니다. 하지만 이런 식으로 감시 기구를 만들려고 하면 만들어야 할 감시 기구가 아주 많아집니다. 감사원이 제대로 감사했는지를 감사하는 기구를 만들어야 하고, 또 그 기구가 제대로 감사하고 있는지를 감사하는 기구를 만들어야 하고...끝이 없습니다. 대법원 법관들의 범죄를 재판하는 상위 법원을 만들어야 하고, 그 상위 법원 법관들의 범죄 행위를 재판하는 차상위 법원을 만들어야 하고...끝이 없습니다. 국세청 직원과 그 가족 친지들이 세금을 제대로 내고 있는지를 국세청에 맡기면 자기 식구 감싸기를 할 수 있으니 국세청 직원과 그 가족 친지들에게 세금을 걷는 조직을 만들어야 하고...끝이 없습니다. 경찰청 위에도 경찰과 그 가족 친지들에 대한 경찰 활동을 하는 기구를 만들어야 하고...끝이 없습니다.

과거에 소련에서 이런 일이 있었다고 하지요. 어떤 결과가 나올까요? 감시와 감독이 많으니 비리가 없어질 수도 있습니다. 반대로 부당한 일을 당하지 않기 위해 바쳐야 할 뇌물의 액수가 커질 수도 있습니다. 뇌물 상납 구조가 생기기 때문입니다. 자신의 몫을 제대로 배급받거나 자신에게 맞는 일을 가지기 위해 예전에는 그것을 결정해 주는 한 명에게만 주면 되었는데 이제는 그 상위기관에서 일하는 사람들에게도 줘야 하니 뇌물의 액수가 커질 수밖에 없습니다.

옥상옥 기구의 설치로 인해 감시와 감독 기능이 잘 작동한다고 하더라도 그것이 국가적으로 좋지 않을 수도 있습니다. 이런 기구를 많이 설치하면 할수록 공무원의 수가 많아집니다. 경제적 가치를 창출하는 데는 별로 기여하지 않고 국민들이 낸 세금으로 먹고사는 사람의 비율이 높아집니다. 국민들이 내야 할 세금이 많아지는 것입니다.

모든 가능한 범죄를 막고 모든 부패를 막는 것은 비용이 너무 많이 듭니다. 절도나 폭행 등의 범죄 행위로 인한 국민들의 피해를 최소화하기 위해 사거리마다, 지하철 차량마다, 버스마다 경찰을 매일 24시간 배치할 수 있습니다. 그리고 지나가는 사람들을 모두 검문할 수 있습니다. 왜 그렇게 하지 않을까요? 효과 대비 비용이 너무 많이 들기 때문입니다. 옥상옥 감시·감독 기구를 만들 때도 효과 대비 비용이 너무 많이 들어갑니다. 위에서 말한 방식대로 옥상옥 감시 구조를 만들면 국민들이 감사하는 공무원들 먹여 살리느라 허리가 휘게 됩니다. 상위 감시·감독 기구의 요구에 대응해 주느라 상위 감시·감독 기구들이 일할 수 있는 시간이 줄어듭니다. 정부 조직의 경우에는 민원인이나 기업들을 위해 일하는 시간보다 상위 감시·감독 기구가 요구하는 보고서, 증빙서류를 만드는데 더 많은 시간을 쓰게 될 수 있습니다.

공수처와 검찰의 쌍방 감시, 좋은 대안이 아닙니다

옥상옥 구조를 피하기 위해 분야마다 감시·감독 기구를 2개씩 만들고 상호 감사·감독하도록 하는 것은 어떨까요? 이번 공수처 법률안에 따르면 검사의 범죄행위는 공수처에서, 공수처 검사들의 범죄행위는 검찰에서 수사하고 기소하게 되어 있습니다. 어떤 결과가 나올까요? 기대했던 양측의 범죄 행위가 줄어드는 효과가 있을 수도 있습니다. 하지만 그렇게 될 가능성보다는 다르게 돌아갈 가능성이 높을 수 있습니다. 쌍방의 과도한 공격으로 양 측이 다 일을 제대로 못할 수 있습니다. 한 측에서 다른 쪽을 과도하게 공격한다는 생각을 하면 다른 측이 가만히 있지 않습니다. 그러다가 서로 큰 피해를 보면 양 측이 서로 피를 흘리지 말자고 합의하면서 서로의 잘못에 대해서는 눈감아주는 담합이 이루어질 수 있습니다. 서로에게 칼을 휘두를 수 있는 권한을 가진 두 기관을 두는 기괴한 구조라서 의도했던 대로 돌아가기가 쉽지 않습니다.

기업에서는 이런 문제를 어떻게 해결할까요?

고위 공직자들이 자신의 일에 충실하지 않고 자신의 권력을 활용해 사적 이익을 챙기는 것이 대리인 문제입니다. 도덕적 해이라고도 하지요. 기업에서는 임직원들의 대리인 문제를 어떻게 해결할까요?

임직원들에 대한 불신을 기반으로 조직을 설계하면 옥상옥 구조가 만들어집니다. 사원이 하는 모든 일을 직속 상사가 보고, 그 사람이 하는 모든 일을 그 윗사람이 보고...그 모든 일을 최고경영자가 해야 합니다. 이렇게 조직구조를 짤 수는 없습니다. 최고경영자가 모든 일을 결정하는 것은 작은 기업에서만 가능하기 때문입니다. 덜 중요한 일은 아랫사람이 결정하도록 하고, 중요한 일을 윗사람이 결정하도록 합니다. 수직적 분업이라고 합니다. 아랫사람에게 많은 것을 맡기면 관리자의 비율이 줄어듭니다.

기업에서는 관리자를 간접 인력이라고 합니다. 기업은 간접 인력의 비율을 낮추기 위해 애를 씁니다. 비용이 절감되고, 업무 담당자들의 창의적 능력이 발현되게 하고, 그들의 의사결정 능력이 커가기 때문입니다. 계층이 많은 조직구조(Tall Structure)를 계층이 몇 개 없는 평평한 조직구조(Flat Structure)로 바꿉니다. 의사결정 권한을 밑으로 내려줘 자율성을 가지고 일하게 합니다. 전 세계적으로 관찰되는 일반적인 추세입니다.

의사결정 권한을 아래로 위임할 때 대리인 문제가 발생합니다. 의사결정하는 사원이나 관리자가 회사를 위해 결정하지 않고 자신의 사적 이익을 위해 결정하는 것입니다. 그걸 못하게 하기 위해 윗사람이 매사에 감시하는 것은 효율적이지 않습니다. 대신 다른 방법을 찾습니다.

얼마나 열심히 일했는지, 좋은 성과를 냈는지를 평가합니다. 인사고과라고 하지요. 회사를 위해 열심히 일하고 높은 성과를 낸 사람들에게 좋은 점수를 주고 그 사람들에게 높은 보상을 주고 승진까지 시킵니다. 관리자가 일을 못하지만 자신에게 아부를 많이 하는 사람에게 좋은 점수를 줄 위험이 있습니다. 성과주의를 추구하는 기업에서는 관리자가 그런 식으로 평가할 가능성이 높지 않습니다. 그렇게 했다가는 부하들이 열심히 일하기보다는 관리자에게 아부하는데 정신이 없을 것이고 그렇게 되면 그 부서의 성과가 떨어져서 관리자 자신이 그 위 상급자한테 나쁜 평가를 받을 가능성이 높기 때문입니다. 관리자들이 평가 대상이 되는 경우에는 그 위 상급자뿐만 아니라 동료, 부하들의 의견까지 수렴합니다. 다면 평가를 하는 것입니다.

감사부서를 설치하여 운영하기도 합니다. 내부와 외부로부터 제보를 받고 감사를 실시해서 부정부패를 적발하고 그에 상응하는 벌을 줍니다. 큰 기업에서는 임직원들이 부정부패를 저지르기가 쉽지 않습니다. 바로 옆에 승진을 두고 경쟁하는 사람이 있기도 하고, 혼자서 남몰래 부정부패를 저지르기가 어렵기 때문입니다. 실제 대기업 감사실에서 일한 사람들 이야기를 들어보면 내부 제보가 굉장히 많다고 합니다. 기업 내에 자체 정화 작용이 있다는 것입니다. 검찰에 해당하는 감사부서가 공정하게 감사하지 않을 수 있습니다. 그렇다고 감사부서를 감사하는 부서를 두지는 않습니다. 감사부서 내에서도 구성원들이 좋은 평가를 받기 위해 경쟁하고, 혼자 감사하지 않고 여러 명이 동일한 사안에 뛰어들어 감사하고, 그 결과를 팀장과 토의하는 과정을 거치기 때문에 아주 편향되게 감사하기는 어렵습니다. 부정을 저지른 직원들에 대해서는 징계위원회에서 징계를 의결합니다. 내부 통제 시스템이 작동하는 것입니다.

검찰 조직에서는 검사들의 부패나 범죄 행위가 어떻게 제어될까요?

검사들에 대해서도 인사고과가 이루어집니다. 대통령령으로 정한 <검사복무평정규칙>에 근거하여 검사들의 근무 성적과 자질 평정을 하도록 하고 있습니다. 평정 항목은 규칙에서 정한 다섯 가지(1. 인권옹호·청렴성, 2. 적시성·추진력, 3. 합리성·균형감·성실성, 4. 친절·소통·인화·자기절제, 5. 리더십·조직운영)를 포함하여 법무부 장관이 정합니다.

검사가 일하는 지방검찰청 또는 지방검찰청 지청의 차장검사와 부장검사가 참여하는 평정 회의에서 전체 복무평정 대상 검사에 대해서 복무평정에 관한 의견을 수렴하고, 이를 바탕으로 상급자가 평가하게 되어 있습니다. 상대평가를 해야 하는데 등급별 비율이 지방검찰청이나 지청이라는 기관마다 정해져 있기 때문에 최종 등급은 기관장이 정합니다. 관리자 역할을 하는 고검 검사급 검사에 대해서는 다면 평가를 실시하고 있습니다. 상급자, 임용 동기, 부하검사, 검사가 아닌 직원들의 평가를 받도록 하는 것입니다. 그리고 검찰청법 제35조의2에 따라 평정 결과를 보직, 전보 등의 인사관리에 반영하도록 되어 있습니다.

검찰이 정치권력으로부터 독립되어 있고, 검찰총장이 검찰을 국민들에게 신뢰받는 조직으로 만들고자 한다면 이런 인사고과 시스템이 작동하면서 열심히 일하고 성과를 내는 검사들이 검찰 내에서 승자가 될 것입니다. 특정 검사가 비리를 저지르면 경쟁 관계에 있는 검사가 내부 제보를 할 수 있습니다.

항고, 재항고, 재정신청: 검찰의 자기 식구 감싸기가 쉽지 않습니다

검사가 외부인을 대상으로 범죄를 저지르면 그 외부인이 해당 검사를 고소하거나 그것을 알게 된 제3자가 고발할 수 있습니다. 그때 검찰이 자기 식구 감싸기를 할까요? 예전에는 어떨지 모르겠으나 현재 상황에서는 쉽지 않을 것입니다. 지난 글에서 고위공직자들의 부패가 줄어들었을 것이라고 추정한 이유와 동일한 이유에서 그렇습니다. 구체적인 내용이 궁금하신 분은 아래의 글을 참고하시기 바랍니다.

https://blog.naver.com/kmlee8302/221679685231

검사가 고소나 고발당하는 큰 범죄라면 신문에 대문짝만 하게 기사가 날 것이고, 많은 사람들이 혹시 검찰이 자기 식구 감싸기를 하는지 눈에 불을 켜고 볼 것입니다. 기자들이 더 자세히 들여다보겠지요. 시민단체들도 가만히 있지 않을 것입니다. 이런 상황에서 해당 사건을 수사하는 검사나 검찰에 대한 국민의 신뢰를 중시하는 검찰총장이 자기 식구 감싸기를 하기가 쉽지 않습니다.

검찰에서 피의자인 검사를 기소하지 않기로 하면 고소나 고발한 사람이 고등검찰청에 불기소 결정이 타당한 지를 검토해 달라고 요청할 수 있습니다. 항고를 하는 것입니다. 고등검찰청에서는 공소를 제기할 수도 있고, 다시 한번 검토하라고 지방검찰청에 내려보낼 수도 있고, 항고를 기각할 수도 있습니다. 다시 한번 검토해 보라고 지방검찰청에 내려보내면 원래 그 사안을 검토했던 검사가 아닌 다른 검사에게 사건이 배당됩니다. 지방검찰청에서 공소를 제기하면 고소자나 고발자의 불만이 없어집니다. 기소하는 것이 타당하지 않다고 판단하면 고등검찰청에 수사 결과와 의견을 보내고 고등검찰청이 다시 판단합니다. 이런 과정을 통해 기소하지 않기로 할 수도 있습니다. 그럴 때는 고소나 고발한 사람이 대검에 재항고를 할 수 있습니다. 대검찰청에서도 기소하기 않기로 하면 고소나 고발을 한 사람은 고소나 고발하지 않은 것이 헌법에 위배된다고 주장하면서 헌법재판소로 가져갈 수 있습니다.

이 과정에서 고등검찰청에서 불기소 결정이 타당하다는 결론을 내리면 고소나 고발한 사람은 다른 길을 선택할 수도 있습니다. 검찰 조직 자체를 믿을 수 없으니 법원의 판단을 받아보자는 것입니다. 항고가 기각되면 관할 고등법원에 기소하지 않기로 한 결정이 타당한 지를 판단해 달라고 신청할 수 있습니다. 재정신청이라고 합니다. 사건 담당 검사가 소속한 지방검찰청 검사장 또는 지청장에게 재정 신청서를 제출하고, 이들은 관련 서류와 증거물을 관할 고등검찰청을 경유하여 관할 고등법원에 송부해야 합니다. 고등법원에서 기소하는 것이 타당하다고 판단하면 자동으로 공소가 제기됩니다. 고등법원에서 불기소하기로 결정한 경우에는 고소나 고발한 사람이 재항고를 할 수 있습니다. 검찰의 기소독점주의, 기소편의주의의 문제점을 완화하기 위한 도구입니다.