대통령 집권여당이 독재로 치닫게 하는 공수처법률안 허점

막스 베버가 제시했듯이 정부는 국민들을 대상으로 합법적으로 물리적 폭력을 행사할 수 있는 유일한 주체입니다. 정부가 물리적 폭력을 행사하는 과정에서 검찰이 중요한 역할을 합니다. 그런데 검찰이 무소불위의 권력을 행사한다는 비판을 받으면서 검찰을 개혁해야 한다는 목소리가 있고, 그 방법으로 고위공직자범죄수사처를 설치하려는 움직임이 있습니다. 더불어민주당의 송기헌 의원이 대표 발의한 공수처 법률안이 타당한 지, 바람직한 검찰 개혁 방안인 지를 필자가 가르치는 조직 설계의 관점에서 검토해 보겠습니다. 다른 의원들이 발의한 것도 있지만 이 법률안이 유력안으로 검토되고 있기 때문에 이 법률안만 검토하겠습니다.

전략 실행을 위한 기업 조직 설계의 기본 원칙

기업 조직을 설계하는 기본 모형은 다양합니다. 최고경영자 바로 아래에 연구개발부서, 구매부서, 제조부서, 영업부서 등의 기능 부서를 두는 기능식 조직, 최고경영자 바로 아래에서 여러 개의 사업부를 두는 사업부제 조직, 기능과 사업을 씨줄과 날줄로 엮는 매트릭스 조직 같은 것이 기본 모형입니다. 기본 모형별로 장점과 단점이 있습니다. 어느 것을 선택할 것인가는 전략의 효율적 실행을 위해 어떤 장점이 꼭 발현되어야 하는가에 따라 결정해야 합니다. 전략을 효율적으로 실행하기 위해 하위 부서와 구성원들이 꼭 해야 할 행동, 꼭 개발해야 할 역량, 꼭 내야 할 성과가 무엇인지를 확인하고, 그것이 잘 발현되도록 하는 조직 설계 방안을 선택해야 합니다.

예를 들어 상호 관련성이 거의 없어서 시너지를 낼 가능성이 별로 없는 여러 개의 사업을 하는 기업의 경우에는 사업 간 협력이 중요하지 않고, 사업 내 기능 부서 간의 긴밀한 협력이 요구됩니다. 이런 경우에는 사업부제 조직을 선택하는 것이 합리적입니다. 우리나라 재벌 기업을 하나의 조직으로 본다면 사업부제 조직이라고 할 수 있습니다. 반면에 사업 간 상호 관련성이 중간 정도라서 동일 기능 간 협력, 예를 들어 A 사업 연구개발, B 사업 연구개발, C 사업 연구개발 간의 협력이 요구도 요구되고 사업별로 자율성을 줄 필요도 있다면 매트릭스 조직이 합리적입니다. 사업 간의 상호 관련성이 매우 높은 경우에는 사업별로 자율성을 주기보다는 여러 개의 사업에 걸쳐 있는 동일 기능 간 협력이 필수적이기 때문에 기능식 조직이 합리적입니다. 특정 조직 설계 방법을 선택하면 그 방법의 단점을 어떻게 해결할 것인가를 고민해야 합니다.

물리적 폭력 행사를 결정하는 국가 조직 설계의 기본 목적

물리적 폭력 행사를 결정하는 국가 조직 설계의 기본 목적이 기업 조직 설계에서 기업의 전략에 해당합니다. 정부가 국민들을 대상으로 물리적 폭력을 행사하는 기본적인 목적은 국가의 발전과 정의 구현입니다. 발전과 정의 구현을 방해하는 주체들에게 벌을 가하는 것입니다. 죄를 지었는데 벌을 받지 않는다거나 죄를 짓지 않았는데 벌을 받는 것은 정의롭지 않습니다. 방해한 정도에 따라 그에 상응하는 벌을 주어야 공정하고 정의로운 나라가 됩니다. 공정하고 정의롭지 않은 나라에서는 경제 발전도 어렵습니다. 재산권이 보호되지 않기 때문입니다.

물리적 폭력의 대상이 되는 국민의 입장에서는 수사와 심문 과정에서 인권이 존중되고, 재산이나 권력의 정도와 무관하게 공정한 벌을 받고, 최종 심판의 역할을 하는 법원이 정권의 시녀가 아닌 공정한 심판으로서의 역할을 해 주는 정의롭고 공정한 사회를 원합니다. 정부의 특정 조직에 권력이 집중되기보다는 권력이 분산되고 권력 기관들 간에 견제와 균형이 이루어져 권력 기관의 자의적이고 변덕스러운 판단에 의해 인권이 침해당하는 일이 없기를 원합니다.

공수처법 타당성 평가의 핵심: 법원과 검찰이 공정한 심판으로서의 역할을 하도록 유도하는가?

공정하고 정의로운 나라가 되기 위해서는 국민에게 물리적 폭력 행사를 결정하는 주체들이 공정한 심판으로서의 역할을 해 주어야 합니다. 우리나라에서 최종 심판은 법원이고, 심판에게 벌을 주라고 요청하는 주체가 검찰입니다. 검찰은 심판으로서의 역할도 합니다. 혐의자를 기소할 것인가 말 것인가를 결정하기 때문입니다. 기소한 경우에는 법원이 최종 심판이 되지만, 기소하지 않는 경우에는 검찰이 최종 심판입니다.

송기헌 의원이 대표 발의한 법률안에서 핵심은 판사와 검사에 대한 수사 및 공소제기와 유지입니다. 다른 고위공직자의 범죄와 비리에 대해서는 감사원에서 감사하고, 민정수석실의 특별감찰반에서 감찰하고, 검찰에서 수사하고 기소해 왔던 것입니다. 이 중에서 기존에 검찰에서 하던 것을 공수처에서 하자는 것입니다. 이렇게 바꾸었을 때 이전에 비해 법원, 검찰, 공수처가 더 공정한 심판으로의 역할을 할 것인지를 바탕으로 공수처를 설치하는 것이 타당한지를 판단해야 합니다.

현재의 검찰보다 새로운 공수처가 권력에 더 충실한 시녀가 될 가능성이 높습니다

이 법률안의 제안 이유에서 "권력으로부터 독립된 수사 기구"를 신설할 필요가 있다고 명기하고 있습니다. 하지만 법안에서 제시한 공수처의 지배 구조를 보면 현재의 검찰에 비해 공수처가 권력의 시녀가 될 가능성이 훨씬 높은 것으로 보입니다. 제안 이유에 역행하는 지배 구조입니다.

공수처의 지배구조는 다음과 같습니다. 처장 후보추천위원회에서 2명을 추천하고, 국회의장이 각 교섭단체 대표의원과 협의한 후 인사청문회를 거쳐 1명을 국회에서 선출하여 대통령이 임명하게 되어 있습니다. 국회에서 협의가 이루어지지 않을 경우 2명을 대통령에게 추천하고 대통령이 그중 1명을 지명한 후 인사청문회를 거쳐 임명하게 되어 있습니다. 처장 후보추천위원회는 법무부 장관, 법원행정처 차장, 대한변호사협회 회장, 국회에서 추천한 4명으로 구성됩니다. 처장의 임기는 3년이고 중임은 가능하지 않습니다.

이 방식대로 처장이 임명된다면 어떤 사람이 처장으로 임명될까요? 공수처는 공수처 설치 이후의 검찰보다 더 막강한 권력을 갖는 기구이기 때문에, 대통령은 자신의 심복 역할을 할 수 있는 사람을 임명하려 할 것입니다. 후보추천위원회에서 자신의 심복 역할을 할 수 있는 사람을 추천하도록 할 것입니다. 그 사람을 단일 후보로 하는 것에 대해 야당이 동의해주지 않으면 2명의 후보를 대통령에게 추천하기 때문에 대통령은 자신의 심복 역할을 할 수 있는 사람을 지명할 수 있습니다. 국회 인사청문회를 통과하지 못하더라도 대통령이 임명하면 그만입니다.

차장은 처장의 제청으로 대통령이 임명하고, 임기는 3년이며 중임이 가능합니다. 공수처 검사는 공수처장을 위원장으로 하는 7명의 인사위원회에서 추천하고, 처장이 제청하고, 대통령이 임명합니다. 인사위원회는 처장, 차장, 법무부 차관, 법원행정처 차장, 국회에서 추천한 3인으로 구성됩니다. 대통령이 좌지우지할 수 있는 조직입니다. 공수처 검사의 임기는 3년이고 3회에 한하여 연임 가능합니다.

현재 구조하에 있는 검찰총장이 대통령 말을 더 잘 들을까요, 아니면 공수처장이 대통령 말을 더 잘 들을까요? 공수처장이 대통령 말을 더 잘 들을 것입니다. 검찰총장은 다수의 검사들을 대표하고, 검사들은 대통령의 선호에 따라 임명된 사람들이 아닙니다. 대통령의 지시를 무작정 따르지 않습니다. 검찰총장은 검찰이라는 조직도 보호해야 하고, 검사들의 의견도 들어야 합니다. 대통령의 지시가 검사들의 의견과 충돌할 경우 사직서를 내고 저항할 수 있습니다. 과거에 그런 일이 있었습니다. 공수처의 경우에는 모두 대통령이 임명한 사람들이기 때문에 대통령의 의중에 따라 일사불란하게 움직일 가능성이 높습니다. 전임 대통령이 임명한 처장이나 차장은 우리가 많이 보아 왔듯이 온갖 꼬투리를 잡아 물러나게 할 것입니다.

공수처 검사들이 대통령 말을 더 잘 들을까요, 아니면 검찰청 소속 검사들이 대통령 말을 더 잘 들을까요? 공수처 검사들이 대통령 말을 더 잘 들을 것입니다. 검찰청 소속 검사들은 정년이 보장되어 있습니다. 대통령의 부당한 요구를 거절해서 한직으로 쫓겨난다고 해도 정권이 바뀌길 기다리면 됩니다. 그리고 현직 대통령이 검사로 임명한 것이 아니기 때문에 현직 대통령에게 빚진 것이 없습니다. 대통령의 부당한 요구를 들어 줄 이유가 많지 않습니다. 반면에 공수처 검사들의 임기는 3년입니다. 대통령의 의중에 어긋나는 방향으로 일을 하면 임기가 끝난 후 다시 임용되지 않을 가능성이 높습니다. 그리고 현직 대통령이 임명한 공수처 검사들은 대통령에 대한 고마움으로 대통령의 의중에 반기를 들기가 어렵습니다.

현재의 검찰보다 더 막강한 권력을 갖는 공수처가 권력의 시녀 역할에 충실하면 공정한 심판으로서의 역할을 하기가 어렵습니다. 현 정권에 우호적인 사람에게는 벌이 내려지지 않고, 현 정권에 반대하는 사람에게는 큰 벌이 내려질 가능성이 있습니다. 권력에 가까우면 무죄가 되고, 권력에서 멀면 유죄가 되는 근권 무죄 원권 유죄(近權 無罪 遠權 有罪) 현상이 강화될 가능성이 높습니다.

삼권 분립 훼손과 대통령 독재: 검찰보다 사법부를 대상으로 하는 것이 더 큰 문제입니다

필자는 검찰청 검사들을 대상으로 하는 수사, 공소 제기와 유지보다 사법부의 판사들을 대상으로 하는 수사, 공소 제기와 유지가 더 심각한 문제라고 생각합니다. 판사들은 피의자에게 물리적 폭력을 행사할지 말지, 어느 정도의 물리적 폭력을 행사할지를 최종적으로 결정하는 주체입니다. 지금도 판사들의 범죄 행위에 대해서는 검찰에서 수사하고 기소할 수 있습니다.

현재의 검찰보다 더 충실하게 권력의 시녀 역할을 할 공수처에게 판사들을 수사하고, 공소를 제기하고 유지하는 권한을 준다면 최후 심판인 사법부조차도 권력의 충실한 시녀가 될 가능성이 높습니다. 공수처법에 따르면 판사들의 직무유기와 직권남용도 공수처의 수사 대상에 포함됩니다. 직무유기와 직권남용 여부는 무 자르듯 명확하지 않습니다. 귀에 걸면 귀걸이, 코에 걸면 코걸이가 될 가능성이 높습니다. 공수처가 마음만 먹는다면 공정하게 재판하고 열심히 일하는 판사들을 직무유기나 직권남용으로 수사할 수 있습니다. 사법부를 권력의 시녀로 삼을 수 있기 때문에 삼권분립의 취지를 심각하게 훼손하는 것입니다.

공수처: 전 세계 최강의 반부패 기구입니다

송기헌 의원이 대표 발의한 법률안에 대해 사법개혁특별위원회의 전상수 수석전문위원이 검토 보고서를 작성했습니다. 이 보고서에서 다른 나라의 반부패 기구의 사례들을 제시하고 있습니다. 그 내용을 정리하면 아래와 같습니다. 법률안과 이에 대한 검토 보고서의 자세한 내용이 궁금하신 분은 아래의 URL을 눌러 보시기 바랍니다. 국회 의안정보시스템에 올라와 있는 자료입니다. 이곳에서 파일을 내려받아 내용을 읽어볼 수 있습니다.

http://likms.assembly.go.kr/bill/billDetail.do?billId=PRC_O1C8Z1W1E1N3G1M1I0O1Q4P0Y8W2J7

첫째, 대부분이 다른 나라 반부패 기구에서는 수사 권한만 가집니다. 공소 제기 및 유지하는 권한까지 가지는 기구는 인도네시아의 부패척결위원회가 유일합니다. 여기서도 조사, 수사, 기소를 담당하는 인원 중에서 상당수는 경찰 및 검찰에서 파견된 공무원들입니다. 우리나라처럼 대통령이 별도로 임명해서 대통령에게 충성을 다하는 사람들이 아닙니다. 이 보고서에 제시된 다른 나라의 반부패 기구에 비해 공수처는 권한도 최강이고, 대통령의 시녀 역할을 가장 충실하게 할 지배구조를 가지고 있습니다.

둘째, 우리나라와 같이 대륙법계를 따르는 독일, 프랑스, 일본의 경우 공수처 같은 검찰과는 독립적인 별도의 반부패 기구를 두지 않고 있습니다. 현재의 우리나라처럼 검찰에서 반부패 역할을 수행합니다. 대부분의 OECD 국가에서는 검찰 조직에서 직접 하거나 산하 기구를 설치하여 부패를 수사하고 기소합니다.

셋째, 영미법계를 따르는 나라에서는 별도의 반부패 기구를 두기도 합니다. 미국은 다양한 부패 방지 기구를 두고 있으나 공수처처럼 판사, 검사를 비롯한 고위공직자들의 모든 범죄 행위를 수사, 공소제기 및 유지하는 막강한 권한을 가진 곳은 없습니다. 영국은 중대부정수사청을 두고 있고 수사권, 기소권, 공소유지권을 주고 있으나 중대한 경제 범죄행위와 부정행위에 대해 것을 다루는 곳이지, 우리나라 공수처처럼 판사, 검사를 비롯한 고위공직자들의 범죄를 전담하는 기구는 아닙니다. 우리나라로 치면 검찰의 특수부 같은 역할을 하는 곳입니다. 싱가포르의 부패행위조사국, 홍콩의 염정공서, 말레이시아의 반부패위원회의 경우에는 수사권만 있을 뿐 기소권이 없습니다.

다른 나라에는 왜 공수처처럼 막강한 권한을 가진 반부패 기구가 없을까요? 특정 조직에 막강한 권력을 주는 것이 자유 민주주의의 삼권분립 정신에 위배된다고 봤기 때문인 것으로 생각됩니다. 우리나라 공수처처럼 막강한 권력을 갖는 기구를 만들고 대통령이 좌지우지할 수 있게 하는 것은 자유 민주주의의 삼권분립 정신에 대한 심각한 도전입니다.

현재의 공수처 법률안은 대통령과 집권당의 독재로 가는 길을 열어 줍니다

정부가 행사하는 물리적 폭력의 대상이 되는 국민들은 정부의 특정 조직이 무소불위의 권력을 행사하는 것을 두려워합니다. 무소불위의 권력을 가진 기관의 자의적이고 변덕스러운 판단에 의해 부당하게 폭력을 당할 수 있기 때문입니다. 그것보다 권력이 분산되고, 권력을 가진 조직 간의 견제와 균형이 이루어지길 원합니다. 그런 면에서 전 세계 검찰 중에서 최강의 권력을 가진 우리나라 검찰의 권력을 분산시키는 것은 타당합니다. 경찰에게 수사권을 모두 넘겨 세계 최강의 경찰을 만드는 것도 바람직하지 않습니다.

국민들이 원하는 것은 권력이 분산되어 권력 기관 간의 견제와 균형이 이루어지는 국가 조직 설계 방안입니다. 그래야 정부로부터 부당한 폭력을 당할 가능성을 줄어들기 때문입니다. 송기헌 의원이 대표 발의한 공수처 법률안은 권력을 분산시키는 방안이 아닙니다. 그렇지 않아도 막강한 권력을 행사해서 제왕 같다고 하는 대통령의 권력을 대폭 강화해서 독재로 가는 길을 열어주는 법률안처럼 보입니다. 국민들의 인권을 보호하고 국민들에게 공정하게 물리적 폭력을 행사하는 것을 가로막는 악법처럼 보입니다. 국민들이 원하는 것은 검찰의 정치적 중립입니다. 공수처 법률안의 내용을 제대로 아는 국민이라면 공수처 법률안에 찬성할 국민은 거의 없을 것입니다. 공수처는 검찰 개혁이라는 양의 탈을 쓰고 검찰과 사법부를 정권의 시녀로 만드는 늑대입니다. 검찰의 권력을 분산시킬 다른 대안을 찾아야 합니다.

결론: 공수처 설치는 정부의 물리적 폭력 행사를 위한 조직 설계의 핵심 목표를 크게 저해하는 악법입니다

조직 설계의 핵심 원리를 다시 정리하면 다음과 같습니다.

1. 조직 설계를 통해 달성하고자 하는 핵심 목표를 명확하게 하여야 합니다.

2. 핵심 목표를 달성하기 위해 각 부서와 구성원들이 꼭 해야 할 행동, 꼭 축적해야 할 역량, 꼭 내야 할 성과 지표를 명확하게 해야 합니다.

3. 그런 행동을 하도록 하고, 역량을 쌓고, 성과를 내도록 유도하는 조직 설계 방식을 채택해야 합니다.

이 원리에 따라 공수처 법률안을 평가하면 다음과 같습니다.

1. 정부의 물리적 폭력 행사 조직 설계의 핵심 목표: 발전과 정의 (동일 범죄에 대한 동일 폭력)

2. 경찰, 검찰, 법원 종사자에게 요구되는 행동: 피의자의 재산이나 권력 등과 무관한, 공정하고 불편부당한 수사, 기소, 판결

3. 공수처 설치가 유발하는 행동: 공수처, 경찰, 검찰, 법원 종사자들이 권력의 시녀 역할을 하면서 공정하지 않고, 정의롭지 않게 수사, 기소, 판결할 가능성이 더 높아짐

4. 공수처 설치의 결과: 근권 무죄 원권 유죄, 공수처/경찰/검찰/법원의 시녀화로 인해 대통령과 집권당의 독재로 갈 가능성이 높아짐

결론적으로 더불어민주당의 송기헌 의원이 대표 발의한 공수처 법률안은 자유 민주주의를 크게 훼손하고, 국민들의 인권을 심각하게 침해할 수 있는 악법입니다. 검찰 개혁을 위한 다른 대안이 필요합니다.